Dos clásicos: "Rivademar" y "PROMENADE"

1989 - Con cinco meses de diferencia, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) dictó dos sentencias que aun en estos días, se citan en cualquier discusión sobre qué es un municipio y qué valor tienen sus normas. Se trata de los casos: "Rivademar, Ángela D. B. Martínez Galván de c/ Municipalidad de Rosario" (CSJN, 21 de marzo de 1989, Fallos 312:326); y "Promenade SRL c/ Municipalidad de San Isidro s/ demanda contencioso-administrativa" (CSJN, 24 de agosto de 1989, Fallos 312:1394.

En el caso RIVADEMAR, se trataba de una actriz que además era pianista y trabajaba como contratada de la Municipalidad de Rosario desde 1978. En 1983 (aun durante el gobierno de facto) fue incorporada a la planta permanente por aplicación de la ley provincial de facto 9286,la cual disponía el pase automático a planta de los contratados con tres meses de antigüedad. Al año siguiente y con el retorno de la democracia y, por ende con autoridades constitucionales, el Intendente Municipal Horacio Usandizaga dictó el Decreto N°1737/84 ordenando anular el nombramiento de Rivademar. El caso se judicializó y la Corte Suprema de Santa Fe le dio la razón a la agente y ordenó reincorporarla.
Pero la Corte Suprema de Justicia de la Nación revocó la sentencia, entendiendo que el artículo 133 de la ley 9286 "está en pugna con el art. 5º de la Constitución".
Hasta entonces, la jurisprudencia consideraba a los municipios como delegaciones de los poderes provinciales, es decir, entes autárquicos. Sin embargo, a partir del caso Rivademar, el máximo Tribunal revisa esa tesis y afirma que los municipios son "organismos de gobierno de carácter esencial", con "un ámbito propio a administrar". El régimen municipal impuesto por el artículo 5 de la Constitución supone un piso de atribuciones mínimas, "entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de su personal"; en tanto que una ley provincial que suprime esas atribuciones implica "una desnaturalización del régimen municipal que pone en riesgo su subsistencia".
La Corte no necesitó declarar que los municipios fueran autónomos en sentido pleno: le bastó con señalar que, aun sin llegar a eso, la provincia no puede vaciar de contenido al gobierno local.

En el caso "PROMENADE", se trató de una empresa que en el año 1974 pidió autorización para construir el complejo "Paseo de Fátima" en una zona clasificada como parque en el Partido de San Isidro, Provincia de Buenos Aires. El Honorable Concejo Deliberante de San Isidro lo habilitó mediante las ordenanzas Nros. 4744/74 y 5003/75, las cuales establecieron una excepción a las normas generales de edificación.
Con la obra avanzada en un 65 %, en el año 1976 la Municipalidad decidió paralizarla y luego revocó ambas ordenanzas por la Ordenanza N°5203/76, alegando que eran ilegítimas. La empresa PROMENADE demandó a la comuna por daños y perjuicios.
El caso llegó primero a la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, cuyo Tribunal rechazó la demanda, aplicando el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. Esto es que, quien dicta una norma general no puede apartarse de ella en un caso particular.
Se interpuso Recurso Extraordinario, y la Corte Suprema de Justicia de la Nación hizo lugar al mismo, decidiendo dejar sin efecto la sentencia, haciendo suyo el dictamen de la Procuradora Fiscal María Graciela Reiriz.
Los argumentos y la doctrina expuesta:
Las ordenanzas "emanan de un gobierno elegido por el sufragio popular". Son legislación local, no reglamentos administrativos subordinados a una ley.
Por eso, entre ordenanzas no rige la inderogabilidad singular del reglamento sino las reglas propias de las leyes: la norma posterior deroga a la anterior y la especial prevalece sobre la general.
Queda planteada la responsabilidad del Estado frente al particular que realizó gastos de buena fe confiando en una decisión municipal.
Conclusión. Ambos fallos cobran vigencia ya que -si bien desde enfoques distintos- ambos reafirman la importancia y jerarquía del régimen municipal. Por un lado en "Rivademar" (Municipio de Rosario) nos define que el municipio es un nivel de gobierno, no una oficina del gobierno provincial. En "Promenade", se le reconoce naturaleza legislativa a lo que sanciona el Concejo Deliberante.
Años más tarde, la reforma constitucional de 1994 recogió esa línea en el artículo 123, obligando a las provincias a asegurar la autonomía municipal.
En la Provincia de Buenos Aires, la Ley Orgánica de las Municipalidades terminó receptando expresamente el criterio de Promenade, disponiendo en su artículo 77 que las ordenanzas serán consideradas ley en sentido formal y material.
De todas formas, insistimos que la deuda sigue pendiente en cuanto a que la Constitución bonaerense, también reformada en 1994 no adecuó su régimen municipal al artículo 123; mientras tanto, el decreto-ley 6769/58 continúa siendo la norma que organiza a los 135 municipios de la provincia.