La CARSS como jurisdicción administrativa de la Seguridad Social

I. INTRODUCCIÓN

En el presente artículo haré referencia a un órgano que es conocido por aquellos profesionales que ejercen el derecho en materia previsional pero no tan conocido o bien, directamente desconocido por el común de nuestros colegas que no se dedican a estos asuntos.

Se trata de la Comisión Administrativa de Revisión de la Seguridad Social, comúnmente denominada por sus siglas: la "CARSS", que funciona en el ámbito de la ANSES como una instancia de revisión administrativa, optativa, y previa a la instancia judicial de aquellos actos administrativos que deniegan cuestiones dentro del marco de su competencia.

El propósito de este ensayo es analizar desde el marco jurídico aplicable, el origen y la finalidad por la cual fue creada; su composición, ámbito de competencia, así como su intervención dentro del procedimiento administrativo general, su naturaleza jurídica y función jurisdiccional.

II. ORIGEN. NATURALEZA JURÍDICA.

La ANSES fue creada el 26 de diciembre de 1991 mediante Decreto del PEN N° 2741/91 (1) como ente descentralizado en jurisdicción del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación; siendo facultada por el artículo 2° de dicha norma "para administrar y controlar la recaudación de los fondos correspondientes a los regímenes nacionales de jubilaciones y pensiones, en relación de dependencia y autónomos, de subsidios y asignaciones familiares y al Fondo Nacional de Empleo, así como la fiscalización del cumplimiento de las obligaciones de aquéllos"; en tanto que la CARSS se creó por la Resolución N°456/99 del MTSS (2), luego fue disuelta por Resolución del MTSS N°964/01 (3), y más tarde por Resolución del MTSS N°61/02 (4), se dispuso suspender la resolución que la disolviera la CARSS, encomendándose a la Secretaría de Seguridad Social la elaboración de un proyecto normativo para crear una instancia administrativa, revisora de las resoluciones que recaigan en trámites de petición de prestaciones de la Seguridad Social. A su vez, la Resolución ANSES N°85/2003 (5) creó el reglamento interno de funcionamiento de la CARSS.

La Comisión se constituyó desde su origen como una instancia administrativa revisora de aquellas resoluciones denegatorias emitidas por la ANSES, con excepción de los pedidos de reajustes de haberes y movilidad, grado de invalidez y declaración de inconstitucionalidad de normas.

Bien es sabido, que a partir de la sanción de la Ley 24.463 (6) y la reforma introducida por la Ley 24.655 (7), se habilitó la posibilidad de que los interesados puedan impugnar las resoluciones de la ANSES directamente en sede judicial ante el fuero federal, siéndole aplicable en su caso el plazo de caducidad previsto en el artículo 25 inciso a) de la Ley de Procedimiento Administrativo 19.549 (8); por ende, no resulta necesario interponer recurso previo alguno en sede administrativa. Asimismo, el artículo 15 de la Ley 24.241 (9) en su segundo párrafo prevé que, ante la posibilidad de que resoluciones emitidas por la ANSES, otorgantes de prestaciones, "... estuvieren afectada de nulidad absoluta que resultara de hechos o actos fehacientemente probados...", las mismas podrán ser suspendidas, revocadas, modificadas o sustituidas por razones de ilegitimidad en sede administrativa por la propia Administración. Esta facultad fue reglamentada por el Decreto del PEN N°1287/1997 (10), el cual dispuso la audiencia de parte, previa a adoptar resolución fundada correspondiente. Dicha resolución agota la vía administrativa y la misma puede ser impugnada en los términos ya explicados que rezan en el artículo 15 de la Ley 24.463.

Fuera de estos supuestos, donde partimos del principio que toda resolución denegatoria en materia de seguridad social que adopte la ANSES puede impugnarse directamente ante la justicia sin la obligación de agotar vía administrativa y, por otra parte, aquellas resoluciones otorgantes de prestaciones, en la cuales se probare -por parte de la propia Administración- la existencia de vicios que la tornen nulas de nulidad absoluta, estando facultada para alterar la misma por ilegitimidad, previo cumplimiento del derecho de defensa y resolver suspender, revocar, modificar o sustituir la misma, agotando vía administrativa y habilitando su eventual cuestionamiento judicial, así como decisiones que entiendan sobre grados de invalidez o donde se pretenda la declaración de inconstitucionalidad de normas, la citada resolución ministerial de creación de la CARSS, consideró conveniente en todos los demás casos "... facultar a los interesados para acudir a una instancia administrativa optativa, que admita la posibilidad de revisión de aquellas resoluciones que consideren afectan sus legítimos derechos", según reza en los considerandos.( 11)

Es así, que la CARSS se constituyó en un "órgano facultado al efecto", con competencia en la "... ratificación, confirmación, revocación, modificación o sustitución del acto revisado, con facultades para adoptar medidas para mejor proveer, ya sea a pedido de parte o de oficio"; y aquí reflexiono sobre si resultaba necesario crear un procedimiento revisor optativo y un órgano específico que entienda en el mismo, cuando la LPA, aplicable en el ámbito de la ANSES como ente descentralizado, establece las reglas principios generales y a su vez, prevé el recurso de revisión; o está de más haber previsto por resolución ministerial un mecanismo revisor paralelo al que pudiere serle aplicable por una Ley Nacional.

La Ley 19.549 en su artículo 1° (12) dispone que "Las normas del procedimiento que se aplicará ante la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos (...) se ajustarán a las propias de la presente ley..."; en tanto que su artículo 22° regula la posibilidad de revisión de un acto firme en sede administrativa en los siguientes supuestos: "a) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, háyase pedido o no su aclaración; b) Cuando después de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos cuya existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de tercero; c) Cuando hubiere sido dictado basándose en documentos cuya declaración de falsedad se desconocía o se hubiere declarado después de emanado el acto; d) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquinación fraudulenta o grave irregularidad comprobada".

Respecto al recurso de revisión a interponer ante la CARSS, debemos estar a lo que dispone la mencionada Resolución ANSES N°85/2003 que aprobó el reglamento interno de la Comisión. Del mismo se desprenden requisitos menos rígidos para solicitar la intervención de la CARSS, tal como que "... deberá contener como requisitos mínimos la individualización de la resolución que se recurre y los fundamentos sobre los cuales se basa el error u omisión en que incurriera la Unidad interviniente". A su vez se agrega que "La inadmisibilidad o falta de fundamentación de los recursos serán evaluadas y determinadas únicamente por la Comisión mediante resolución fundada, la cual será notificada a la parte".

En estos casos, las peticiones de revisión deberán ser presentadas por ante la autoridad que las dictó, dentro de los 30 (treinta) días hábiles administrativos a contarse desde la fecha de notificación del acto apelado; y la LPA establece que "el pedido deberá interponerse dentro de los DIEZ (10) días de notificado el acto en el caso del inciso a). En los demás supuestos podrá promoverse la revisión dentro de los TREINTA (30) días de recobrarse o hallarse los documentos o cesar la fuerza mayor u obra del tercero; o de comprobarse en forma legal los hechos indicados en los incisos c) y d)".

La presentación del pedido de revisión suspenderá, hasta el pronunciamiento de la Comisión, los plazos procesales para el inicio de la acción judicial. Es decir que el plazo de caducidad de 90 días que establece la Ley 19.549 para iniciar la acción judicial, queda suspendido por la sola interposición del recurso de revisión ante la CARSS.

Asimismo, vale decir que -a diferencia del procedimiento de revisión ante la CARSS bajo análisis- la LPA no ha previsto en su cuerpo normativo ni en su Decreto reglamentario N°1759/72 cual debe ser el órgano contra cual debe interponerse la revisión ni tampoco cual es el órgano facultado para resolver sobre la misma. De todas maneras, creo que, en lo que no resulta incompatible, este procedimiento que surge de las resoluciones MTSS N°456/1999 y ANSES N°85/2003 puede y debe armonizarse e integrarse con las reglas y principios que surgen de la LPA.

III. JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA

Por último, debemos completar el encuadramiento de esta Comisión Administrativa de Revisión de la Seguridad Social. Habíamos definido que la misma jurídicamente resultaba ser un órgano administrativo colegiado y resolutivo. Ahora bien, las resoluciones que adopta ¿son la consecuencia del ejercicio de funciones materialmente administrativas o jurisdiccionales?

Para llegar a una respuesta sobre este punto, primero debemos adentrarnos a la originaria discusión sobre si un órgano de las Administración Pública debe ejercer solo funciones administrativas o bien, puede asimismo ejercer funciones materialmente legislativas y jurisdiccionales.

Recordemos brevemente que los defensores del criterio subjetivo consideraban que las funciones estatales eran administrativas, legislativas y judiciales, según que el sujeto interviniente fuese el Poder Ejecutivo, el Legislativo o el Judicial respectivamente. En cambio, los que se enrolaban en la tesis objetiva, consideraban que lo importante es el estudio de la función estatal a partir del contenido material, independientemente quien lo ejerciera. Por último, hay quienes sostienen un criterio mixto que combina ambas posturas y entre otros, aquellos que se posicionan desde el procedimiento (13). El desarrollo de cada una de ellas excede el marco de este trabajo. Lo interesante es razonar a partir de ello que, entonces, si bien la CARSS es en principio un órgano dependiente de la ANSES que cumple funciones administrativas, la facultad de resolver sobre los pedidos de revisión de actos administrativos denegatorios emanados por la ANSES y por ende la potestad que tiene de ratificar, confirmar o, revocar, modificar o sustituir el acto revisado, así como adoptar medidas para mejor proveer, ¿también es una tarea administrativa o podría pensarse como una actividad materialmente jurisdiccional?

Para comenzar a plantear la posibilidad de que la CARSS ejerza actividad materialmente jurisdiccional, habría que diferenciar entre actividad o función jurisdiccional y actividad o función judicial; de lo contrario, asimilar los conceptos nos llevaría al terreno de la prohibición consagrado en el artículo 109° de la Constitución Nacional (14), mediante el cual le impide al presidente de la Nación ejercer funciones judiciales; por lo tanto  la Administración Pública Nacional, cuya cabeza es el PEN, no podría ejercer actividad judicial, con lo cual la actuación de la CARSS  -con esos alcances terminológicos- no podría ser jurisdiccional.

Invocar y apoyarse en el mandato del artículo 109 de la CN a fin de negarles funciones jurisdiccionales a la Administración, significa entender e interpretar que función jurisdiccional y función judicial es lo mismo; en cambio, considerar que el término "jurisdiccional" sería una suerte de género que puede contemplar como especie del mismo a la función judicial, haría inoponible (y por lo tanto inaplicable) el art. 109 y en ese supuesto la Administración estaría habilitada al ejercicio de funciones materialmente jurisdiccionales. Esto conduce a contemplar la existencia de una llamada jurisdicción administrativa, separada, distinta e independiente de una jurisdicción judicial, y ambas conformando y respetando el sistema republicano de gobierno.

Se puede decir que nuestro Máximo Tribunal ha admitido la existencia de una jurisdicción administrativa desde 1929 (15), siempre sujeta a revisión judicial. La cuestión aquí, es que se comenzó desde el reconocimiento y admisión plena de tal jurisdicción, con acceso y revisión judicial de sus decisiones sin restricciones, pasando por una admisión condicionada mediante la cual el control judicial se limitaba al derecho, hasta el criterio judicial emergente de los más conocidos precedentes, tales como "Fernández Arias" (16) de 1960, donde la Corte admitió la existencia de tribunales administrativos pero supeditados a lo que denominó un control judicial suficiente, es decir, la posibilidad de que en el órgano judicial puedan debatirse y ventilarse hechos y derechos, y por último "Ángel Estrada" (17) de 2006, en cuyo fallo la CSJN deja bien claro que la potestad jurisdiccional de la Administración (en este caso ente regulador) se restringe a ciertos aspectos técnicos, vedándole facultades para resolver en controversias de contenido patrimonial, (en la especie) sobre materia indemnizatoria por daños y perjuicios.

IV.            CONCLUSIONES

A la luz del análisis desarrollado y expuesto, cabe concluir que la CARSS resulta ser un órgano colegiado, técnico, con facultades resolutivas, de origen administrativo que funciona en el ámbito de la ANSES y dependiente de su estructura orgánica, cuya competencia está establecida por las mismas normas de su creación, resoluciones ministeriales que son normas infra legales; lo que abriría tal vez un debate in extenso bajo los parámetros de la Constitución Nacional y la Ley de Ministerios (18), acerca de si el entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tenía la potestad para ello (19), sin perjuicio que al ser un órgano de instancia optativa y no obligatoria para acceder a la instancia judicial, su existencia e intervención no veda, limita ni restringe derecho alguno al interesado, sino que por el contrario su creación -en mi opinión – está plenamente justificada en el ámbito de la Administración Pública, convirtiéndose en necesaria en virtud del tratamiento de prestaciones que resultan ser derechos en materia de seguridad social, de naturaleza alimentaria y garantía constitucional (20). La existencia de un mecanismo propio y especifico procedimental, y revisor de las decisiones que adopta el organismo administrador y otorgante, así como la de un órgano competente y especializado dentro del mismo que resuelva a tal efecto, le otorga mayor transparencia, acceso y participación, garantizando el debido proceso y derecho de defensa en el ámbito administrativo, más allá de su carácter optativo y que la vía judicial el ciudadano la tiene habilitada directamente para reclamar por sus derechos.

Considero que, si bien el procedimiento de revisión contemplado en las normas ministeriales es propio de este sistema, no es menos cierto que pueden (y deben) serle aplicable reglas y principios de la LPA en tanto no sean incompatibles, rigiendo, además, desde el punto de vista del interesado, el principio de aplicación de la norma más favorable.

Para finalizar, es evidente que la CARSS, además de cumplir funciones materialmente administrativas, ejerce la jurisdicción administrativa en materia de seguridad social y sin perjuicio que su actuación resulta optativa, una vez que interviene ante el pedido de revisión del particular, sus resoluciones son de cumplimiento obligatorio y susceptibles de un control judicial suficiente ante los juzgados federales, mediante la interposición de un proceso ordinario.

 Citas

1)     Decreto PEN 2741/91 - BO. 08-01-1992.

2)     Resolución MTSS N°456/99 - BO. 27/07/1999

3)     Resolución MTSS N°964/01 - BO. 08/01/2002

4)     Resolución MTSS N°61/02 - BO. 30/01/2002

5)     Resolución ANSES N°85/03 - BO. 23/05/2003

6)     Ley 24.463 - BO. 30/03/1995

7)     Ley 24.655 - BO. 15/07/1996

8) Ley 24.463 – artículo 15°: "Las resoluciones de la Administración nacional de la Seguridad Social podrán ser impugnadas ante los Juzgados Federales de Primera Instancia de la Seguridad Social de la Capital Federal, y ante los juzgados federales con asiento en las provincias, dentro del plazo de caducidad previsto en el art. 25, inc. a) de la ley 19.549, mediante demanda de conocimiento pleno, que tramitará por las reglas del proceso sumario previsto en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, con las modificaciones introducidas en la presente ley. La Administración Nacional de la Seguridad Social actuará como parte demandada. Para la habilitación de la instancia no será necesaria la interposición de recurso alguno en sede administrativa".

9) Ley 24.241 - artículo 15: "Cuando hubiere recaído resolución judicial o administrativa firme, que denegare en todo o en parte el derecho reclamado, se estará al contenido de la misma. Si como consecuencia de la reapertura del procedimiento, frente a nuevas invocaciones, se hiciera lugar al reconocimiento de este derecho se considerará como fecha de solicitud la del pedido de reapertura del procedimiento. Cuando la resolución otorgante de la prestación estuviere afectada de nulidad absoluta que resultara de hechos o actos fehacientemente probados, podrá ser suspendida, revocada, modificada o sustituida por razones de ilegitimidad en sede administrativa, mediante resolución fundada, aunque la prestación se hallare en curso de pago".

10) Decreto N°1287/97 - BO. 29/11/1997: Artículo 1°: "La facultad conferida por el segundo párrafo del artículo 15 de la Ley N° 24.241 será ejercida por la autoridad superior de la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL quien podrá delegar esta competencia mediante resolución fundada. Art. 2°-La suspensión, revocación, modificación o sustitución de resoluciones otorgantes de prestaciones previsionales que estuvieren afectadas de nulidad absoluta resultante de hechos o actos fehacientemente probados, solo podrá ser dispuesta por acto fundado, previa notificación y emplazamiento del beneficiario por un plazo no inferior a los DIEZ (10) días. Art. 3°-Las resoluciones que se dicten en los términos del segundo párrafo del artículo 15 de la Ley N° 24.241 agotarán la vía administrativa y serán susceptibles de impugnación judicial con arreglo a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 24.463"

11)   Citado punto 2.

12)   Ley 19.549 - BO. 27/4/1972

13) "Tratado de Derecho Administrativo – Tomo I", Carlos Balbin.

14) Artículo 109 de la C.N: "En ningún caso el presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas"

15) "Las funciones jurisdiccionales de la Administración. Estudio cualicuantitativo", Javier Indalecio Barraza. El Derecho, 07/06/2017; N°14217 – ED 273, página 1.

16) Falón 247:646; 19/09/1960.

17)   Fallo 328:651; 05/04/2005.

18) Ley 22.520 – A. Decreto 438/92 – BO. 12/03/1992

19) "Tratado de Derecho Administrativo – Tomo II", Carlos Balbin.

20) Artículo 14 bis de la C.N: "... El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles; la protección integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna".